Основные посылки
Россия находится на переходе к постиндустриальному обществу. Меняется структура экономики, вслед за ней социальные реалии.
Сегодняшние российские города в недостаточной степени выполняют свою исконную функцию – они не являются источниками свободы, творчества, инноваций и гражданского самосознания. Сегодня для полноценной социокультурной жизни нужен несравнимо более широкий спектр социальных ролей, нежели могут предложить современные города.
Постепенная интеграция российских городов в мировую экономику постиндустриального периода приводит к тому, что уровень благосостояния его граждан и благосостояние самого города (через налоговую базу) во все большей мере зависят от экономической и финансовой конъюнктуры международных отраслевых и финансовых рынков. Городам приходится выступать как самостоятельным экономическим субъектам в условиях жесткой международной конкуренции. Принципиально важно, чтобы города могли обеспечить условия ведения бизнеса на своей территории, которые адекватно отвечали бы на требования этой конкуренции.
Важнейшим инструментом адаптации к изменениям в рамках постиндустриального общества становится обеспечение демократических процедур регулирования бизнеса на «низовом уровне». Также резко возрастает потребность в фискальной автономии, которая давала бы возможность собрать необходимые ресурсы для решения местных проблем.
Проводимая сегодня политика усиления бюджетного выравнивания связана с серьезными угрозами для регионального и городского развития. В ситуации, когда бюджеты городов формируются в основном за счет целевых субвенций, преобладающим критерием для принятия решений в вопросах городского развития становится следование пожеланиям из центра, а не интересы горожан. Одним из следствий такой политики, а также бюрократической конкуренции за местные бюджеты и другие активы станет консервация существующих институтов, их неспособность отвечать на вызовы времени.
Усиление свободы создания новых рабочих мест (ослабление привязанности к территории) и усиление “сигналов” от высокой стоимости строительства и поддержания инфраструктуры в менее благоприятных районах (каждый лишний день отопительного сезона имеет значение!) приводят к тому, что сдвиг населения к югу, в том числе городского, характерный для 90-х годов, — усилится. Это приведет к тому, что городская ткань формируется на достаточно ограниченной территории с более благоприятными климатическими условиями (часть Северного Кавказа, Центрального Черноземья и Поволжья). Города севернее этой зоны (вместе с прилегающими территориями) в обозримом будущем все более будут становиться оазисами экономической активности.
Описанные тенденции, в основном, продолжатся в течение ближайшей четверти века. Если раньше страна могла позволить себе экстенсивный путь развития, пользуясь обилием не только природных, но и людских ресурсов, то теперь наступает эпоха нарастающей нехватки людских ресурсов, и в их использовании нужно переходить на интенсивное развитие, на развитие вглубь – путем улучшения качества этих ресурсов, неустанного повышения производительности труда, улучшения организации всей общественной жизни.
Нехватка трудовых ресурсов заставит более бережно относиться к этим ресурсам. На первый план неминуемо станут выходить факторы, которые сегодня считаются второстепенными, – облик городов, условия труда, качество жилья и муниципальных услуг, чистота среды и т.д.- именно они станут решающими в борьбе за привлечение трудовых ресурсов в ваш город, ваш регион.
С другой стороны, города и регионы страны вступят в серьезную конкуренцию за людской потенциал. Определенная доза конкуренции между городами все равно неизбежна и даже полезна, потому что подстегивает управленцев в их поисках оптимальных путей развития города. Поэтому государству предстоит весьма тонкая работа по регулированию процесса, в которой привычный для советских времен приказной тон недопустим.
В этом свете крайне важно оценить, какой именно окажется демографическая динамика конкретных городов страны, как именно изменится характер опорного каркаса расселения России. Как известно, Росстат детализировал свои прогнозы до уровня отдельных субъектов Российской Федерации, прогноза по городам не публиковалось. Однако с опорой на эти региональные прогнозы можно приблизительно оценить демографическую судьбу хотя бы главных городов страны на период до 2020 года.
Прогнозы показывают, что наиболее выраженная ось городской депопуляции практически целиком охватывает Азиатскую часть страны. Многим городам, в том числе крупнейшим сибирским и дальневосточным центрам, предстоит сокращение людности за предстоящие 20 лет на 10-15% (Владивосток, Иркутск, Красноярск, Новосибирск, Хабаровск). Возможно, депопуляция городов Азиатской России – естественный процесс поиска равновесной численности населения в городах этой территории. Примером тому может служить Канада, где роль форпостов в освоении и обслуживании слабозаселенных северных территорий выполняют города, уступающие по численности жителей многим региональным центрам Сибири.
Вместе с тем, на фоне сокращения людности населения в городах-ядрах опорного каркаса на карте России выделяются очевидные географические зоны ожидаемого роста больших городов. Всего таких зон выделяется четыре.
Во-первых - Московский регион, во-вторых, регионы Черноземья (прогнозируется укрепление позиций Черноземья в рамках опорного каркаса расселения России), в-третьих, на Юге Европейской части страны и наконец, в-четвертых, в сырьевых регионах Западной Сибири.
Таким образом, можно говорить об очевидной тенденции перераспределения людского потенциала по стране.
Таким образом, необходимо учиться разрабатывать и реализовывать стратегии развития городов в условиях сокращающейся численности населения, которые, тем не менее, предусматривали меры по повышению конкурентоспособности и привлекательности таких городов, уровня и качества жизни их жителей. Между тем, подавляющее большинство известных на сегодня региональных и городских стратегий «закрывают глаза» на отмеченные выше не слишком приятные тенденции и продолжают исходить из роста численности населения.
Возможности перехода к современной модели городского управления
В современной России на этапе переходной экономики модель муниципального управления, характерная для большинства городов, может быть описана как «предпринимательско-бюрократическая».
На рынке доминируют муниципальные или «псевдочастные», приближенные к муниципальным, предприятия, создаются труднопреодолимые административные барьеры вхождения на рынок, которые мелкий бизнес преодолеть не в состоянии (условно говоря, формируется “муниципальный капитализм” с преобладанием среднего и крупного бизнеса).
Кроме того, специфической особенностью России является широкая распространенность так называемых корпоративных городов, где черты описанной выше модели дополняются специфическими особенностями функционирования «города-комбината».
Корпорация рассматривает город исключительно как место концентрации ресурсов, обеспечивающих производство и сбыт продукции (рабочей силы, инфраструктуры, интеллектуальных достижений, воды, энергии и т.п.), как обслуживающую самоё себя среду. Город включается в цепочку «производство-потребление», все «лишние» с точки зрения максимизации прибыли элементы игнорируются.
Развитие по инерционному сценарию означает сохранение на прогнозируемый период преобладания описанных моделей. В этом случае сохраняются высокие риски того, что российские города:
- Не смогут выполнять функции центров технологических и социальных инноваций, поскольку городская среда не будет создавать соответствующие стимулы
- Не станут центрами притока инвестиций, поскольку инвесторов, особенно международных, будет отпугивать сохраняющаяся архаическая система отношений в сфере муниципального управления, взаимоотношения власти и бизнеса и т.п.
- Будут источником непродуктивной конкуренции (между городами – за квалифицированные ресурсы, внутри городов – между «своими» и «чужими» и т.п.
Сценарий инновационного развития страны выдвигает определенные требования к качеству городского управления и городской среды. Конкурентоспособность страны в рамках данного сценария во многом будет определяться конкурентоспособностью ее городских центров.
Соответствующая модель городского управления может быть описана следующим образом.
Город постепенно развивается как место разнообразия спектра социальных ролей, самореализации, максимальной возможности получения услуг.
Растет ценность городской среды в глазах жителей, повышается заинтересованность горожан в ее сохранении и улучшении. Происходит эволюция в развитии гражданского общества — от простой кооперации в решении элементарных бытовых вопросов к стабильным долгосрочным формам, основанным на прозрачности городского управления. В ближайшие 10 лет такие формы, как, например, общественный контроль городского бюджета или общественные слушания по крупным городским проектам, должны стать рутиной.
Управление в городе основано на полноценном местном самоуправлении, подразумевающем четкое наличие четких полномочий и соответствующих им стабильных источников доходов. Публичное принятие решений обеспечивает гарантию стабильности и преемственности социально-экономического развития независимо от приоритетов меняющейся местной власти.
Городская инфраструктура становится все более привлекательной для инвесторов, обеспечивая стабильный рынок, приобщая к новым технологиям. Происходит рост инвестиций в коммунальное хозяйство, транспорт, связь. Рост конкуренции на данном рынке позволяет городским администрациям находить все более эффективные варианты использования общественных средств. Все более широко используются схемы привлечения заемных средств для финансирования инвестиционных инфраструктурных проектов.
Между городом и бизнесом налаживается конструктивный диалог, основанный на взаимной заинтересованности. Формируются отношения партнерства общественного и частного сектора. Бизнес заинтересован в сотрудничестве с городом в силу нормального экономического интереса (размещение городских заказов, инвестиции в городские бумаги, инвестиции в городскую инфраструктуру). В интересах бизнеса также участвовать в управлении развитием города, в котором он функционирует.
Архитектурно-планировочная среда чрезвычайно динамична, порядок внутригородского распределения земель по видам и формам использования осуществляется на основе градостроительного зонирования, обеспечивающую разнообразие и доступность. Сочетание свободы выбора стиля застройки и общественного регулирования обеспечивает динамичное развитие среды. В городах происходят процессы общего “облагораживания” территории, повышения ее ценности (за счет выноса предприятий).
Возможность перехода российских городов к развитию в рамках инновационного сценария определяется скоростью перехода к современным управленческим технологиям. Здесь весьма существенную роль будет играть отношение бизнеса: будет ли он, в первую очередь, ориентироваться на краткосрочные интересы (и тогда модернизация городского управления окажется для него не столь актуальной) или же осознает, что в долгосрочной перспективе его (бизнеса) конкурентоспособность оказывается неразрывно связана с «конкурентоспособностью» городской среды.
Таким образом, основной «запрос» с точки зрения соответствия российских городов задачам инновационного развития российской экономики лежит в сфере:
- Модернизации системы городского управления
- Расширения бюджетной автономии
- Повышения эффективности межмуниципального сотрудничества, включая стимулирование взаимовыгодных агломерационных процессов, «расконсервация» системы расселения
- Повышение территориальной мобильности населения
- Повышение интегрированности и социальной сплоченности городского сообщества.
Модернизация системы городского управления предполагает внедрение эффективных управленческих технологий и практик по управлению отдельными сферами (в частности, Кодекс лучших практик муниципального управления , разработанный и поддерживаемый институтом экономики города в сотрудничестве с КМО, МАГ и другими ассоциациями, содержит около 80 таких практик). Помимо этого, в условиях экономического роста, роста инвестиций, в том числе бюджетных, все более обостряется проблема координации различных видов планирования. Именно на муниципальном уровне происходит окончательная стыковка решений, принятых в рамках федеральных и региональных стратегий социально-экономического развития, отраслевых стратегий (в первую очередь, речь идет о естественных монополиях общенационального значения) схем территориального планирования, долгосрочных целевых программ и трехлетних бюджетов. В современных условиях становится также очевидно, что задача координации социально-экономического, финансового и территориального должна быть дополнена задачей увязки разрабатываемых плановых документов с программами развития коммунальной инфраструктуры.
Остановимся более подробно на вопросах межмуниципального сотрудничества и управления агломерациями . Обострившиеся в последнее время транспортные проблемы, проблемы выделения земельных участков для жилищного строительства, экологические и другие проблемы невозможно решить в сложившихся административных границах, а попытки их системного решения наталкиваются на отсутствие «культуры» решения вопросов в рамках горизонтальных взаимодействий заинтересованных сторон на договорной основе. В отсутствие такой культуры предлагаемые решения зачастую сводятся к административным преобразованиям («укрупнениям»), что, как правило, не обеспечивает повышения эффективности управления, поскольку издержки такого решения оказываются как минимум не ниже ожидаемых выгод.
В этой связи представляет интерес опыт развитых стран по управлению агломерациями.
Крупные города США сегодня – это обширные по площади агломерации, охватывающие по нескольку графств (аналогов наших районов) и часто распространяющиеся за пределы одного штата. Генеральным направлением стало стимулирование организации межмуниципального и межштатного сотрудничества. Главными стимулами стали, прежде всего, финансовая помощь федерального бюджета на осуществление комплексных мер регионального развития , а также то, что передача подобных средств субфедеральным властям была обусловлена созданием комиссий или агентств комплексного планирования , которые предстояло создать этим уровням власти.
Типичным примером такого федерального закона явился принятый в 1991 г . закон о многовидовом наземном транспорте ( The Intermodal Surface Transportation Act ). Он предусматривал федеральные ассигнования размером около 22-25 млрд. долл. ежегодно (в дальнейшем значительно больше) на дорожное строительство, повышение безопасности движения и развитие общественного транспорта в агломерациях страны. На получение подобных средств могли претендовать только те агломерации, в рамках которых местные власти уже создали соответствующее агентство, а то, в свою очередь, разработало план комплексного развития территории.
К настоящему времени подобные документы созданы почти по всем крупным агломерациям США.
Решения Агентства носят рекомендательный характер, для осуществления на практике они должны пройти через законодательные органы штата, графства и муниципалитета. Однако решения эти принимаются после длительного согласования, в ходе которого удаётся устранить межмуниципальные противоречия или ослабить их до приемлемого уровня.
Во Франции органы управления агломерациями начали создаваться в рамках децентрализации системы управления с конца 60-х годов. Фактически на территориях агломераций был создан еще один иерархический уровень управления – городские объединения ( communautes urbaines ). Для 14 агломераций (+ Париж, имеющий особый статус) решение было принято на национальном уровне. Муниципалитеты на этих территориях были обязаны создать межмуниципальный орган управления, делегировав ему как определенные полномочия, так и определенную налоговую базу. Кроме установленных законом полномочий, этому органу могут быть переданы на добровольной основе как дополнительные полномочия муниципалитетов, так и полномочия государства.
К полномочиям городских объединений относятся :
- развитие городского транспорта – около трети всех расходов бюджетов 14 городских объединений
- развитие водно-канализационного хозяйства – 19% всех расходов
- развитие путей сообщения – 14%
- организация вывоза и захоронения бытового мусора -13%
- благоустройство территории – 12%
Помимо закрепленных налоговых источников, городские объединения получают дотации напрямую из государственного бюджета. Общий бюджет 14 французских городских объединений составляет 5,6 млрд. евро.
Другие муниципалитеты могут принять соответствующее решение о создании подобного объединения на добровольной основе ( communautes d ' agglomeration ).
Таким образом, рассмотренные примеры позволяют сделать следующие выводы.
- Основным инструментом решения проблемы управления агломерациями в развитых странах является организация сотрудничества между административными единицами, на территории которых такая агломерация расположена. Административно-территориальные преобразования исходных субъектов управления сами по себе не рассматриваются как способ решения проблем управления агломерациями.
- Организация сотрудничества осуществляется в форме делегирования части полномочий создаваемому межсубъектному органу управления или координации.
- Выделяются две модели участия государства в содействии решения рассматриваемых проблем:
- стимулирование сотрудничества;
- «принуждение» к сотрудничеству;
- Американская модель в идеальной ситуации стимулирует принятие более эффективных решений, поскольку по разным аспектам управления агломерацией может оказаться оптимальным объединение в разных границах. Однако издержки достижения согласия и риск неисполнения принятых решений в такой модели достаточно высоки, соответственно эта модель предполагает высокую «переговорную культуру» сотрудничающих субъектов. Французская модель направлена, в первую очередь, на минимизацию издержек достижения согласия.
В обоих случаях из государственного бюджета выделяются значительные средства на поддержку решения транспортных, экологических и иных проблем развития агломераций.
Проблемы интегрированности и социальной сплоченности городского сообщества включают широкий спектр – адаптация мигрантов, реабилитация бездомных и иных лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, создание безбарьерной среды для инвалидов и др. Всякий раз, когда та или иная социальная группа оказывается по тем или иным причинам изолирована, выпадает из пространства общегородских коммуникаций, это неизбежно снижает эффективность функционирования городской системы, привлекательность и конкурентоспособность города.
Развитие современных городов характеризуется усилением фрагментации городского пространства как реакции на усложнение форм общественной жизни. В этих условиях возрастает угроза социально-пространственной сегрегации – «выпадения» отдельных районов города из общегородского пространства. Исследование т.н. «обыденных» районов Хабаровска, проведенное Институтом экономики города при поддержке администраций Хабаровского края и города Хабаровска показало, что такая проблема действительно существует, и уровень социально-пространственной сегрегации может быть «замерен». Представляется целесообразным мониторинг ситуации в этой сфере на постоянной основе, учет проблем социально-пространственной сегрегации при принятии решений по развитию городской инфраструктуры, а в отношении наиболее проблемных территорий возможно принятие специальных программ «реабилитации».
В отчете использованы материалы Фонда «Институт экономики города», расчеты Л.Смирнягина, А.Шанина и Р.Попова 
